一、引言
??????? 從環(huán)境保護(hù)角度，?；分饕傅氖怯卸居泻瘜W(xué)品，是進(jìn)入環(huán)境后以通過環(huán)境蓄積、生物蓄積、生物轉(zhuǎn)化或化學(xué)反應(yīng)等方式損害健康、污染環(huán)境和破壞生態(tài)，或者通過接觸對人體造成嚴(yán)重危害和具有潛在危險的化學(xué)品。而危險廢物是具有急性毒性、易燃性、反應(yīng)性、腐蝕性、爆炸性、傳染性和浸出毒性等特性的廢物。上世紀(jì)60年代以來，多起重大危化品、危險廢物環(huán)境污染事件震驚世界。?；?、危險廢物環(huán)境管理已經(jīng)成為各國關(guān)注的焦點(diǎn)問題。
???????? 由于?；?、危險廢物能夠?qū)λw和土壤造成嚴(yán)重的、往往是不可逆轉(zhuǎn)的污染。而且部分?；?、危險廢物可通過在植物、動物及人體內(nèi)的不斷富集，逐漸影響細(xì)胞的新陳代謝，改變遺傳基因，造成癌癥、畸形和突變等惡果，影響時間長、隱蔽性強(qiáng)。傳統(tǒng)的通過控制污染物輸入量以保護(hù)環(huán)境的管理方式不適合于?；贰⑽ｋU廢物的環(huán)境管理。發(fā)達(dá)國家于上世紀(jì)70年代將風(fēng)險管理引入?；?、危險廢物環(huán)境管理中，開展環(huán)境風(fēng)險防范工作。?；贰⑽ｋU廢物環(huán)境風(fēng)險防范是在不確定性的情況下，當(dāng)?；?、危險廢物存在一定環(huán)境風(fēng)險時，采取各種有效措施防止環(huán)境損害的發(fā)生。
??????? 現(xiàn)在國際上已形成了環(huán)境風(fēng)險防范的系列管理原則。一是預(yù)防為主的環(huán)境管理首要原則，二是污染者、危害者負(fù)擔(dān)原則的主要責(zé)任原則，三是受益者分擔(dān)的主要協(xié)同原則。四是全過程管理原則的首要控制原則。
??????? 重慶是全國六大老工業(yè)基地，70%的工業(yè)企業(yè)沿江，布局不合理。而且重化工比重大，涉及的?；芳拔ｋU廢物種類多數(shù)量大，中小型企業(yè)多，許多企業(yè)工藝落后，環(huán)保設(shè)施歷史欠賬多，危化品及危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范形勢嚴(yán)峻。
??????? 未來我市將建成西部地區(qū)重要增長極和長江上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心。伴隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，我市?；芳拔ｋU廢物的種類、數(shù)量呈增加態(tài)勢。而我市地處三峽庫區(qū)環(huán)境敏感地域，?；芳拔ｋU廢物環(huán)境風(fēng)險防范任務(wù)艱巨。現(xiàn)在我市環(huán)境管理工作者時常為發(fā)生的環(huán)境污染事件疲于奔命，深感力不從心。所以，建立環(huán)境風(fēng)險防范機(jī)制，采取科學(xué)的環(huán)境風(fēng)險防范方法是解決環(huán)境監(jiān)管困境的重要舉措。
??????? 相對于我國多年沿用的環(huán)境污染管理模式，環(huán)境風(fēng)險防范采用的是一種基于前瞻性和預(yù)警性為特點(diǎn)的管理模式，使監(jiān)管的關(guān)口前移，并采取科學(xué)的預(yù)警措施。面對不斷變化的環(huán)境污染管理形勢，風(fēng)險防范的規(guī)范和創(chuàng)新將是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀"以人為本"和"全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展"思想的重要體現(xiàn)。為此，市環(huán)保局在學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動中，開展"?；芳拔ｋU廢物環(huán)境風(fēng)險防范方法和機(jī)制"的調(diào)研工作，為確保我市環(huán)境安全管理進(jìn)行有益探索。
??????? 二、我市取得的成績及存在的問題
??????? 我市?；贰⑽ｋU廢物管理體系和職責(zé)較清晰，危化品主要涉及的管理部門有經(jīng)委、商委、安監(jiān)局、公安、環(huán)保、海事、交通、公安交通管理、消防等部門。其中環(huán)保部門只負(fù)責(zé)?；菲髽I(yè)環(huán)評審批、環(huán)保驗(yàn)收，督促企業(yè)落實(shí)環(huán)境風(fēng)險防范措施，調(diào)查?；肺廴臼鹿屎蜕鷳B(tài)破壞事件，負(fù)責(zé)危化品事故現(xiàn)場的應(yīng)急監(jiān)測和環(huán)境恢復(fù)，廢棄?；啡^程監(jiān)管。因?；翻h(huán)境風(fēng)險防范涉及多個環(huán)節(jié)，管理部門較多成為了環(huán)境風(fēng)險防范的難點(diǎn)。相比之下，危險廢物管理主要由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，更便于開展環(huán)境風(fēng)險防范工作。
??????? （一）環(huán)保部門主要工作及成績
??????? 1.完善制度，健全機(jī)構(gòu)
??????? ?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范，制度建設(shè)至關(guān)重要。在國家法規(guī)不完善的情況下，我市進(jìn)行開創(chuàng)性的工作。2006年7月市委、市政府頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，確立了一系列可加強(qiáng)?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范工作的制度。包括：環(huán)境安全監(jiān)督檢查制度、環(huán)境安全隱患報告制度、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急制度、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故報告制度及通報制度等。
??????? 2007年市人大審議通過的《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》增加了大量危化品、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范有關(guān)的規(guī)定。這些都對我市?；贰⑽ｋU廢物應(yīng)急體系建立提供了制度保證。
??????? 此外，為加強(qiáng)全市?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范，我市環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部職能也進(jìn)行了整合。2006年成立了市固體廢物管理中心專門從事危化品、危險廢物環(huán)境監(jiān)督管理，之后各區(qū)縣環(huán)保局也確定兼職人員管理危化品、危險廢物。全市監(jiān)管能力有所加強(qiáng)。
??????? 2.強(qiáng)化建設(shè)項目環(huán)境風(fēng)險管理
??????? 我市環(huán)保系統(tǒng)一直對涉及?；?、危險廢物的建設(shè)項目嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度。2004年《建設(shè)項目環(huán)境風(fēng)險評價技術(shù)導(dǎo)則》(HJ/T169-2004)的出臺后，環(huán)保部門要求有關(guān)單位必須開展環(huán)境風(fēng)險評價。對涉及?；贰⑽ｋU廢物的批準(zhǔn)項目要求其采用先進(jìn)的生產(chǎn)工藝、技術(shù)和設(shè)備，提高生產(chǎn)的穩(wěn)定性和安全性，同時提高風(fēng)險管理水平和應(yīng)急能力，來消除或減少環(huán)境風(fēng)險。并把好環(huán)保驗(yàn)收關(guān)，要求消除或減少環(huán)境風(fēng)險的措施必須落實(shí)才能通過環(huán)保驗(yàn)收。
??????? 此外，2005-2006年市環(huán)保局根據(jù)原國家環(huán)?？偩忠螅瑢?001年以來已批復(fù)的所有建設(shè)項目進(jìn)行全面環(huán)境風(fēng)險排查。對有環(huán)境風(fēng)險隱患的80多個建設(shè)項目補(bǔ)作環(huán)境風(fēng)險評價，并落實(shí)環(huán)境風(fēng)險防范的有關(guān)措施，有效消除這些建設(shè)項目潛在的環(huán)境隱患。
??????? 3. 積極探索，強(qiáng)化監(jiān)管
??????? （1）開展調(diào)查，夯實(shí)工作基礎(chǔ)
??????? 為摸清?；?、危險廢物家底，2006年市環(huán)保局配合市安監(jiān)局對全市危化品單位開展全面普查，初步掌握了全市4729家?；穯挝坏幕厩闆r；2007年至2008年對全市293家重點(diǎn)危化品單位建立環(huán)境基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。2003至2006年環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)行了我市化工、制藥行業(yè)危險廢物調(diào)查；2008年開展全市危險廢物普查，獲得大量第一手?jǐn)?shù)據(jù)。為研究?；?、危險廢物環(huán)境安全管理方法和管理存在的問題提供了可靠依據(jù)，為?；?、危險廢物的全過程監(jiān)管打下基礎(chǔ)。
??????? （2）建立監(jiān)管體系，推動監(jiān)管工作
??????? 通過建立"分級管理、屬地管理"相結(jié)合的市、區(qū)（縣）兩級危化品環(huán)境安全監(jiān)管體系，市環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)一步明確了危化品環(huán)境風(fēng)險防范責(zé)任和今后主要工作方向，通過改進(jìn)考核方法調(diào)動全市環(huán)保系統(tǒng)的工作積極性。同時，采取現(xiàn)場檢查、實(shí)地指導(dǎo)、及時督導(dǎo)等多種方式對區(qū)縣環(huán)保局工作加強(qiáng)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)；并以專家指導(dǎo)、現(xiàn)場觀摩、經(jīng)驗(yàn)交流等形式對區(qū)縣環(huán)保局?；翻h(huán)境安全監(jiān)管工作人員進(jìn)培訓(xùn)，以提高其業(yè)務(wù)水平。
??????? （3）建立排查制度，及時消除隱患
??????? 我市環(huán)保系統(tǒng)每年都對危化品、危險廢物單位持續(xù)開展環(huán)境安全隱患排查，建立了環(huán)境安全隱患檢查制度。特別是在重大節(jié)假日、汛期、第四季度、中高考期間我市環(huán)保系統(tǒng)均投入大量人力進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，監(jiān)督相關(guān)單位及時消除隱患，切實(shí)保障人民群眾的環(huán)境安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康的發(fā)展。
??????? （4）以應(yīng)急預(yù)案為抓手，督促企業(yè)落實(shí)措施
??????? 我市環(huán)保系統(tǒng)以完善突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案為重要的管理抓手，督促?；?、危險廢物企業(yè)落實(shí)環(huán)境風(fēng)險防范措施。根據(jù)原國家環(huán)境保護(hù)總局制定《危險廢物經(jīng)營單位編制應(yīng)急預(yù)案指南》，和市環(huán)保局制定《重慶市?；穯挝煌话l(fā)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制指南》（試行），指導(dǎo)全市?；?、危險廢物企業(yè)完善環(huán)境突發(fā)應(yīng)急預(yù)案。目前，我市重點(diǎn)危化品單位、危險廢物經(jīng)營單位和年產(chǎn)生危險廢物50噸以上的單位，基本編制了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案。通過這些應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施，幫助相關(guān)單位認(rèn)識環(huán)境風(fēng)險、采取環(huán)境風(fēng)險防范措施，提高應(yīng)急能力。
??????? 4.加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)
??????? （1）加強(qiáng)了環(huán)境應(yīng)急支撐體系的建設(shè)
??????? 市環(huán)保局建立了污染源環(huán)境安全隱患動態(tài)檔案、應(yīng)急專家、應(yīng)急監(jiān)測數(shù)據(jù)和污染源地理信息庫，編制了《重慶市環(huán)境事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)》、《應(yīng)急監(jiān)測設(shè)備調(diào)用及?；诽幹貌樵兿到y(tǒng)》、《重慶市環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測管理系統(tǒng)》等軟件。搭建了以12369中心為基礎(chǔ)的環(huán)境應(yīng)急處置指揮平臺，實(shí)現(xiàn)環(huán)境應(yīng)急事件受理、甄別、指揮、預(yù)案管理、地理位置、周邊環(huán)境、廠區(qū)平面圖查詢、文件傳輸?shù)裙δ?，使環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)更加科學(xué)、快速。
??????? （2）提高環(huán)境應(yīng)急能力
??????? 在環(huán)保部和市政府的支持下，我市環(huán)保系統(tǒng)投入大量資金，編制并實(shí)施《重慶市環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)項目》，2006至2008年累計投入4600余萬，加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急指揮、監(jiān)察、監(jiān)測、預(yù)警的環(huán)境應(yīng)急設(shè)備的現(xiàn)代化建設(shè)，使環(huán)保系統(tǒng)處理突發(fā)性環(huán)境事件的能力逐步加強(qiáng)。目前全市環(huán)保系統(tǒng)擁有各類環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測與防護(hù)設(shè)備780臺套、專用環(huán)境應(yīng)急指揮和監(jiān)測車13輛，初步形成了對空氣、水、固廢、土壤中有毒物質(zhì)進(jìn)行快速監(jiān)測的能力。
??????? （二）主要存在的問題
??????? 1. 監(jiān)管機(jī)制和體系有待加強(qiáng)
??????? （1）對外協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)
??????? ?；翻h(huán)境風(fēng)險防范存在于生產(chǎn)、貯存、轉(zhuǎn)移、使用、廢棄處置各個環(huán)節(jié)。目前的管理體系要求經(jīng)委、商委、安監(jiān)局、公安、環(huán)保、鐵路、海事、交通、公安交通管理等多個職能部門按環(huán)節(jié)、分塊進(jìn)行管理和應(yīng)急。由于我市各部門之間尚未形成完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，造成現(xiàn)在環(huán)境風(fēng)險防范條塊分隔，未形成監(jiān)管合力。
??????? 一是信息交流不暢，形成管理盲點(diǎn)或多頭管理。如在我市?；焚A存單位管理上，由于商委和環(huán)保部門之間無信息交流機(jī)制，商委審批?；焚A存單位許可后，環(huán)保部門無法及時了解情況，無法實(shí)施有效環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管，管理缺位造成隱患。
??????? 二是資源共享不足，管理成本升高。如安監(jiān)部門負(fù)責(zé)?；芳爸卮笪ｋU源登記，積累了大量的危化品安全數(shù)據(jù)和重大危險源信息，且已對重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施了監(jiān)控，而這些管理資源也是環(huán)保部門開展?；翻h(huán)境風(fēng)險防范工作所需要的。但由于缺乏部門之間資源共享機(jī)制造成環(huán)保部門重復(fù)投入，增加管理成本。
??????? （2）市、區(qū)（縣）兩級環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管體系需要完善
??????? 雖然我市環(huán)保系統(tǒng)已初步建立?；贰⑽ｋU廢物市、區(qū)（縣）兩級危化品環(huán)境安全監(jiān)管體系，但在實(shí)際管理中，部分區(qū)縣環(huán)保局對?；泛臀ｋU廢物環(huán)境風(fēng)險防范工作重視不夠、積極性不高、對市環(huán)保局直管的企業(yè)及項目放松或疏于監(jiān)管，影響到我市?；贰⑽ｋU廢物環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管體系的全面建立。
??????? 3.環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管能力欠缺
??????? 目前，我市環(huán)保系統(tǒng)只在市級設(shè)置了?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管專職人員21人。這些人員不僅要承擔(dān)60余家市環(huán)保局直管企業(yè)和23家危險廢物經(jīng)營企業(yè)的?；贰⑽ｋU廢物監(jiān)管任務(wù)，還要對全市40個區(qū)縣環(huán)保局進(jìn)行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，人員嚴(yán)重不足。而區(qū)縣環(huán)保局從事?；贰⑽ｋU廢物環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管的兼職人員，業(yè)務(wù)水平不高、更換頻繁而且缺乏必要的配套監(jiān)管設(shè)備及工作經(jīng)費(fèi)，工作開展難度大，與?；贰⑽ｋU廢物環(huán)境風(fēng)險全過程監(jiān)管要求不相適應(yīng)。
??????? 4.應(yīng)急管理和處置能力不足
??????? （1）?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范技術(shù)研究不夠
??????? ?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范技術(shù)性、專業(yè)性、綜合性很強(qiáng)，需要作大量的基礎(chǔ)工作。而我市在此方面研究較為薄弱。缺乏對危化品、危險廢物突發(fā)環(huán)境事件預(yù)測的基礎(chǔ)信息和方法、有效預(yù)警技術(shù)、快速診斷和分析鑒定技術(shù)、快速處理處置技術(shù)。缺乏針對突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險控制的應(yīng)用技術(shù)。缺乏對事件后污染對象的快速修復(fù)技術(shù)。缺乏對現(xiàn)有危化品、危險廢物單位的環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)和方法。
??????? （2）環(huán)保系統(tǒng)應(yīng)急能力與需要不適應(yīng)
??????? 因?；?、危險廢物突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理風(fēng)險性大，環(huán)保系統(tǒng)應(yīng)急人員必須配備專業(yè)的應(yīng)急器材、防護(hù)設(shè)備、應(yīng)急檢測儀器、通信工具，才能履行自身職責(zé)。雖然我市環(huán)保系統(tǒng)應(yīng)急能力有所增強(qiáng)，但應(yīng)急能力與實(shí)際需要依然不相適應(yīng)。特別是各區(qū)縣環(huán)保局財力有限，應(yīng)急投入不足。
??????? （3）社會應(yīng)急資源有待整合
??????? ?；?、危險廢物突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置的技術(shù)、設(shè)備、人員要求高，而目前我市?；贰⑽ｋU廢物發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件主要依靠消防特勤部門和企業(yè)自身救援隊伍。由于缺乏環(huán)保專業(yè)性，有可能在處置中造成伴生、次生或衍生的污染。
??????? 現(xiàn)在我市部分重點(diǎn)企業(yè)如川維、長化等已經(jīng)組建了一批專業(yè)的?；?、危險廢物事故應(yīng)急救援、處置隊伍。但這些隊伍主要立足自救，沒有救援其他單位突發(fā)環(huán)境事件的義務(wù)。而且我市尚未形成有償救援機(jī)制，使隊伍也沒有救援其他單位突發(fā)環(huán)境事件的積極性，造成社會應(yīng)急資源利用不充分。
??????? 三、國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)
??????? （一）發(fā)達(dá)國家
??????? 1.健全并不斷完善法規(guī)
??????? 自上世紀(jì)60年代以來，許多發(fā)達(dá)國家?；?、危險廢物環(huán)境污染突發(fā)事件處于高發(fā)期。這些事故給環(huán)境、人類健康、社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了巨大的災(zāi)難。美國、歐盟、俄羅斯等發(fā)達(dá)國家適時制定了一系列環(huán)境風(fēng)險防范的法律。如歐盟的《薩維索指令》、美國的《?；肥鹿暑A(yù)防條例》和《資源保護(hù)和恢復(fù)法》（RCRA）。這些法律明確了政府管理部門、?；泛臀ｋU廢物相關(guān)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險防范責(zé)任以及所應(yīng)采取的措施，并根據(jù)新發(fā)現(xiàn)問題不斷完善，以適應(yīng)危化品、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范的新要求。
??????? 2. 建立完善環(huán)境風(fēng)險防范制度
??????? （1）實(shí)行環(huán)境風(fēng)險評價（估）制度
??????? 發(fā)達(dá)國家將環(huán)境風(fēng)險評價（估）作為危化品、危險廢物環(huán)境風(fēng)險預(yù)防的主要措施之一。在?；贰⑽ｋU廢物自身環(huán)境風(fēng)險評價方面，歐美等發(fā)達(dá)國家都已經(jīng)建立了一套環(huán)境風(fēng)險評價體系，公布了配套的技術(shù)文檔，并形成了相應(yīng)的管理制度。如美國的《有毒物質(zhì)控制法》就要求生產(chǎn)使用企業(yè)就?；穼Νh(huán)境的潛在危害性進(jìn)行評價。在此基礎(chǔ)上美國環(huán)保署編制了國家控制的?；肺镔|(zhì)和臨界值目錄，提高了?；翻h(huán)境管理的科學(xué)性。
??????? （2）較完備的環(huán)境污染責(zé)任保險制度
??????? 發(fā)達(dá)國家一般都要求涉及?；泛臀ｋU廢物企業(yè)購買環(huán)境污染責(zé)任保險，利用保險工具轉(zhuǎn)移和分散環(huán)境風(fēng)險，以控制環(huán)境風(fēng)險可能引發(fā)的經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險。美國1965年的《固體廢物處置法》和美國環(huán)保署頒布的關(guān)于固體廢物的聯(lián)邦條例中，均以"危險廢物處理、貯存和處置設(shè)施的所有者和經(jīng)營者標(biāo)準(zhǔn)"為題，對"危險廢物"的污染責(zé)任保險作了相關(guān)規(guī)定。德國1992年制定了專門的環(huán)境保險法規(guī)《公共責(zé)任保險法》，要求"危險物質(zhì)"的經(jīng)營者都必須購買保險。經(jīng)證明，環(huán)境污染責(zé)任保險既有效保證了企業(yè)的健康發(fā)展，又為環(huán)境事故提供了處理資金。