政策法規(guī)司 吳曉煜

本網(wǎng)訊：煤礦安全整治會議報道

遵照局黨組的安排，就煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法工作，談一些意見，僅供參考。

一、行政執(zhí)法工作取得了突破性進(jìn)展

當(dāng)兩年前，三千人的垂直管理的煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法隊伍出現(xiàn)在中國大地上，人們并沒有引起重視，甚至不知道有煤礦安全監(jiān)察局。兩年來，我們這支隊伍白手起家，從零做起，艱苦創(chuàng)業(yè)，自強(qiáng)不息，一手抓立法，一手抓執(zhí)法，克服了重重困難，付出了極為艱苦的勞動，取得了突破性的進(jìn)展。

對兩年來的行政執(zhí)法工作，應(yīng)該有一個實事求是、恰如其分的評價。這個基本估價就是：構(gòu)筑起初步健全的安全監(jiān)察法規(guī)體系，建立了垂直而得力的執(zhí)法工作體系，執(zhí)法工作機(jī)制初步形成，行政執(zhí)法工作全面鋪開，樹立了執(zhí)法工作的新形象，打開了行政執(zhí)法工作的局面。

----- 法律法規(guī)體系初步健全。奮戰(zhàn)7個月，克服重重困難，出臺了中國歷史上第一部《煤礦安全監(jiān)察條例》?！稐l例》的出臺具有里程碑意義，它是我國煤礦安全監(jiān)察的主體法規(guī)和專門立法。它明確了煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)、監(jiān)察人員的法律地位；確立了煤礦安全監(jiān)察的7項具體法律制度，把監(jiān)察方針、監(jiān)察內(nèi)容、監(jiān)察手段、執(zhí)法主體，全部予以法律化?！稐l例》使我們站穩(wěn)了腳跟，心里有了底，手中有了武器。此后我們又日夜兼程，以特事特辦的效率和速度，制定出《煤礦安全監(jiān)察行政處罰辦法》、《煤礦安全監(jiān)察程序規(guī)定》、《煤礦安全監(jiān)察員管理辦法》、《建設(shè)工程安全設(shè)施設(shè)計審查與峻工驗收辦法》、《事故報告與調(diào)查處理辦法》、《煤礦安全監(jiān)察罰款管理辦法》、《監(jiān)察檔案管理規(guī)定》、《煤礦安全監(jiān)察專用設(shè)備管理辦法》、《行政復(fù)議暫行規(guī)定》等配套規(guī)章和規(guī)范性文件38個。制定了三批共22種煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法文書，把執(zhí)行多年的《煤礦安全規(guī)程》、《小煤礦安全規(guī)程》、《煤礦安全規(guī)程（露天部分）》合為一體，重新修訂。近二十萬字的新版《規(guī)程》，使執(zhí)法檢查有了具體標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。至此，安全監(jiān)察法規(guī)體系初具規(guī)模，基本滿足了執(zhí)法的需要，煤礦安全監(jiān)察的各個層面、各個環(huán)節(jié)，基本上有法可依，有章可循。

----- 執(zhí)法工作體系迅速組建，有效運(yùn)轉(zhuǎn)。20個省級監(jiān)察局和69個辦事處相繼組建，近3000人的執(zhí)法隊伍相繼上崗到位，迅速投入監(jiān)察執(zhí)法工作。我們的大部分監(jiān)察員來自于煤礦，雖然善于在煤礦摸爬滾打，但一下子成了國家煤礦安全監(jiān)察員，工作性質(zhì)、任務(wù)發(fā)生了根本性變化，角色反差巨大，開始并不知道如何執(zhí)法。為盡快適應(yīng)執(zhí)法需要，他們響應(yīng)黨組的號召，通過集中培訓(xùn)和崗位練兵，官兵互教互學(xué)，從不會到會，從不熟練到比較熟練。基本上完成了職能換位這一根本性的轉(zhuǎn)變，擔(dān)當(dāng)起了執(zhí)法工作的重任。

-----新 的 執(zhí)法工作機(jī)制逐步形成。內(nèi)抓建章立制，強(qiáng)基固本：各省局和辦事處圍繞內(nèi)部管理和監(jiān)察執(zhí)法基礎(chǔ)工作，制定出臺了一系列規(guī)章制度，初步形成了有序執(zhí)法、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作秩序。這方面可以說各有特色，積累了一定的經(jīng)驗。組織開展了創(chuàng)先爭優(yōu)活動，涌現(xiàn)出一批作風(fēng)過硬、監(jiān)察有力的先進(jìn)辦事處和優(yōu)秀監(jiān)察員。外抓執(zhí)法環(huán)境的改善：實施形象工程，靠工作贏得信譽(yù)，使各級監(jiān)察機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位得到廣泛認(rèn)可；加強(qiáng)與地方政府及其相關(guān)部門的聯(lián)系，理順關(guān)系，爭取最大程度的支持配合；創(chuàng)造性地開展安全生產(chǎn)宣傳教育工作，努力營造“關(guān)愛生命、關(guān)注安全”的社會輿論氛圍，為煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法創(chuàng)造了有利的環(huán)境。

----- 執(zhí)法工作效果比較突出。2001年1月至2002年2月底，20個省級監(jiān)察局及69個辦事處，現(xiàn)場監(jiān)察21萬次，其中下井18.3萬人次，制作現(xiàn)場檢查筆錄6萬份，現(xiàn)場處理決定書4萬余份，責(zé)令關(guān)閉煤礦6863處，下達(dá)行政處罰決定書1.6萬余份，其中罰款3847次，總計1886萬元。責(zé)令停止生產(chǎn)或停產(chǎn)整頓礦井1萬余處，吊銷生產(chǎn)許可證2014個，下達(dá)撤出作業(yè)人員命令書1331份，送礦產(chǎn)資源部門依法吊銷采礦許可證移送書282份，強(qiáng)制執(zhí)行申請書11份。這一組數(shù)字，包含著同志們的無比辛苦，體現(xiàn)著大家對監(jiān)察事業(yè)的熱愛和高度的政治責(zé)任感。

這些數(shù)字僅僅是不完全的統(tǒng)計，而且主要發(fā)生在2001年下半年和今年1-2月份。說明執(zhí)法力度越來越大，越來越有力。我們的執(zhí)法效果，直接和間接體現(xiàn)在煤礦安全形勢的穩(wěn)定和好轉(zhuǎn)上。監(jiān)察機(jī)構(gòu)運(yùn)作第一年即2000年，全國煤礦事故死亡5798人,比1999年少死亡601人；2001年死亡5670人，又比2000年減少了128人。煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法全面鋪開的兩年來，全國煤礦安全創(chuàng)出歷史好水平。2001年全國煤礦共發(fā)生10人以上特大事故49起、死亡1011人，比上年分別下降34％和28％。全國煤礦特大惡性事故連續(xù)發(fā)生的勢頭，基本上得到遏制。

回顧兩年來的行政執(zhí)法工作，我們感慨甚多，體會也甚深。

第一，兩年來的煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作，具有開創(chuàng)性和突破性意義。我們上邊講的幾條，都是過去所沒有的，是過去沒干過的。開始時，《條例》沒出臺，沒有執(zhí)法經(jīng)驗，設(shè)備車輛沒到位，甚至連個辦公地點都沒有，社會上有些人不買帳。現(xiàn)在通過立法，牢牢地確定了煤礦安全監(jiān)察的執(zhí)法主體地位。有國家公務(wù)員三千，有國務(wù)院《條例》一部、配套規(guī)章和規(guī)范性文件38個。設(shè)備精良，經(jīng)費令地方羨慕。煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)一有權(quán)二有威，執(zhí)法人員說話算話。這個局面確實來之艱辛不易，確實是開創(chuàng)性的和突破性的。

第二，兩年來的工作表明，我們的監(jiān)察執(zhí)法隊伍是一支特別能戰(zhàn)斗的隊伍。在局黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，同志們自覺發(fā)揚(yáng)煤礦工人特別能戰(zhàn)斗的優(yōu)良傳統(tǒng)，在困難和挑戰(zhàn)面前，始終保持著旺盛的戰(zhàn)斗意志，初戰(zhàn)獲勝，越戰(zhàn)越勇。實踐表明，我們沒有辜負(fù)黨中央、國務(wù)院的信任，沒有辜負(fù)人民群眾的期望。這樣一支善于學(xué)習(xí)、能打硬仗的隊伍，是我國煤礦安全監(jiān)察事業(yè)的希望所在，是執(zhí)法工作堅實的組織保障。

第三，兩年來的工作表明，煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法是受到煤礦和地方政府歡迎的。煤礦企業(yè)和地方各級政府越來越認(rèn)識到，建立煤礦安全監(jiān)察制度，是扭轉(zhuǎn)煤礦安全狀況的治本之策；監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)是在幫助他們把好安全關(guān)，而不是“多了一個婆婆”。各級監(jiān)察機(jī)構(gòu)特別是辦事處的工作，得到了他們越來越多的理解、支持和配合。正由于此，我們才能夠迅速站穩(wěn)腳跟，在較短時間內(nèi)，打開工作局面。

第四，兩年來的工作，充分說明了黨中央、國務(wù)院改革煤礦安全監(jiān)察體制決策的正確性。現(xiàn)在看得更清楚了：這一決策，體現(xiàn)了“三個代表”的重要思想，符合中國煤礦的實際情況，遵循了煤礦安全工作的客觀規(guī)律，順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢，已經(jīng)取得了、并且正在取得著實實在在的成效。



二、監(jiān)察執(zhí)法工作的主要差距

我們已經(jīng)取得了很大的成就。但是也應(yīng)該看到，我們的執(zhí)法工作，還存在著一些差距和問題：

第一，在對煤礦安全監(jiān)察制度的認(rèn)識和把握程度上，存在著一定差距。必須清醒地認(rèn)識到，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立、監(jiān)察員隊伍的組建、監(jiān)察工作的開展，其基本依據(jù)就是國家對煤礦安全實行監(jiān)察制度。我們的一些同志，或者對此沒有予以充分的注意，或者尚沒有準(zhǔn)確理解煤礦安全監(jiān)察制度的精神實質(zhì)。實踐中發(fā)生的許多問題，大多與此有關(guān)。比如，我們是直屬的監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)，卻往往替代地方政府職能部門的某些工作；不能清楚地把握監(jiān)察執(zhí)法和煤礦安全管理工作的區(qū)別，沒有開展執(zhí)法統(tǒng)計和執(zhí)法分析，執(zhí)法報告制度沒有建立起來；對現(xiàn)階段監(jiān)察執(zhí)法與開展專項整治和關(guān)閉整頓小煤礦的關(guān)系把握不當(dāng)，處理不好。

第二，在角色換位上尚沒有充分到位。有的同志還沒有完全跳出行業(yè)管理、一般性安全管理的工作格局。沒有完全擺脫傳統(tǒng)的工作思路和原有的工作方式。常見到“以煤礦安全監(jiān)察為重點”、“突出煤礦安全監(jiān)察”這樣的提法。我們的全部工作，就是煤礦安全監(jiān)察，并不存在安全監(jiān)察以外的工作。我們的工作重點，只能是安全監(jiān)察工作范圍內(nèi)的某項重要工作。在開展工作時，有時找不準(zhǔn)定位，而習(xí)慣于從安全管理角度考慮問題。

第三，監(jiān)察人員的素質(zhì)有待于進(jìn)一步提高。監(jiān)察人員的基本素質(zhì)和執(zhí)法水平參差不齊。一些同志在熟練掌握法律法規(guī)和執(zhí)法依據(jù)，遵守執(zhí)法程序，正確使用執(zhí)法文書，以及執(zhí)法方法和手段等方面，存在諸多不足。個別同志連基本的執(zhí)法名詞術(shù)語都沒記住，基本概念不清，因而執(zhí)法工作沒有完全到位，執(zhí)法效果不理想?？傮w上看，越是基層的同志，業(yè)務(wù)素質(zhì)就越高一些。辦事處最好。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對基層的執(zhí)法工作缺乏應(yīng)有的指導(dǎo)。



三、監(jiān)察執(zhí)法的艱巨復(fù)雜性

強(qiáng)調(diào)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的艱巨復(fù)雜性，認(rèn)清監(jiān)察執(zhí)法面臨的形勢，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)搞好監(jiān)察執(zhí)法工作的自覺性和責(zé)任感、緊迫感。

第一，搞好煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法，是落實依法治國方略的重大措施和具體體現(xiàn)。依法治國，是我們國家立國治國的基本方略。建設(shè)社會主義法治國家是我們的根本目標(biāo)。我們要從治國方略這樣的高度和大局上，充分認(rèn)識監(jiān)察執(zhí)法的重要意義，充分認(rèn)識我們的責(zé)任。煤礦安全至關(guān)重要，具有牽一發(fā)而動全身、動全局的影響。我們貫徹黨中央依法治國方略，就是要健全和努力實踐煤礦安全監(jiān)察制度，對煤礦安全依法進(jìn)行監(jiān)察，依法管好。

第二，強(qiáng)化煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法，是整頓和規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的迫切需要。市場經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)育，對于監(jiān)察執(zhí)法的需求和呼喚就越強(qiáng)烈，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的作用就會越發(fā)凸現(xiàn)。一個不可忽視的趨勢就是國家不斷減少行政審批，強(qiáng)化行政執(zhí)法，減少對企業(yè)的干預(yù)，而強(qiáng)化對企業(yè)的執(zhí)法監(jiān)察。對我們而言，必須認(rèn)清這種形勢，乘勢而上，嚴(yán)格實行煤礦安全監(jiān)察制度，把煤礦安全納入法制軌道，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的正常秩序。

第三，黨中央、國務(wù)院對煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作寄予了很大希望。在政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員隊伍大幅度精簡壓縮的情況下，把我們?nèi)说年犖槿考{入國家公務(wù)員序列，經(jīng)費都由中央財政包下來，并實行統(tǒng)一垂直管理，這種體制，公安沒有，工商稅務(wù)沒有，只有海關(guān)和煤礦安全兩家。這表明了中央對煤礦安全監(jiān)察的重視程度之高，決心之大，希望之殷切。近一個時期以來，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志多次批示，要求我們集中精力搞好監(jiān)察執(zhí)法，要求我們完善執(zhí)法制度，強(qiáng)調(diào)不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員。隨著省級煤炭管理與安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)分離，我們的精力更集中了。做不好監(jiān)察執(zhí)法工作，就無法向黨中央、國務(wù)院交代。

第四，全社會對行政執(zhí)法工作的要求越來越高。隨著國家對法制建設(shè)的不斷加強(qiáng)，《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等法律的全面貫徹落實，人們的法制觀念、法律意識普遍得到增強(qiáng)，對行政執(zhí)法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的要求越來越高，監(jiān)察工作的難度也越來越大。我們必須不斷提高自身的法律素質(zhì)和執(zhí)法水平，才能適應(yīng)煤礦安全行政執(zhí)法的需要。

第五，煤礦安全的特殊性和監(jiān)察執(zhí)法工作的內(nèi)在規(guī)律，決定了這是一項十分復(fù)雜、難度相當(dāng)大的工作。煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法是行政執(zhí)法的特殊類型。一方面，要遵循行政執(zhí)法的一般規(guī)律，符合其一般要求；另一方面，有著自身的規(guī)律和特點。影響煤礦安全的眾多因素常常交織在一起，事故又總是各種因素聚合的惡果。搞好煤礦安全監(jiān)察，是實現(xiàn)煤礦安全的關(guān)鍵性條件，但不是唯一的因素。煤礦安全的根本好轉(zhuǎn)還有待生產(chǎn)力水平的根本提高。我們必須看到這項工作的復(fù)雜性與艱巨性。要使監(jiān)察執(zhí)法工作抓住要害，收到實效；事故調(diào)查能夠抽絲剝繭，水落石出；依法懲處能做到對號入坐，恰如其分，我們就必須有真本領(lǐng)，有過硬的執(zhí)法素質(zhì)。

第六，我們的監(jiān)察執(zhí)法工作本身，也存在不少亟待解決的問題，要有一個不斷提高的過程。如同任何新事物一樣，煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法也要經(jīng)歷一個由不完善